Inleiding
Bij bestuurlijke boetes komt de overtreder rechtsbescherming toe. De vraag of een derde als belanghebbende daartegen kan optreden is al een lange tijd onduidelijk. In een conclusie van 10 december 2025 geeft staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven richting aan deze discussie. Hieronder lees je kort waar het vraagstuk om draait en wat het mogelijk voor de handhavingsprakrijk voor bestuursorganen zal betekenen.

De zaak in het kort
FNV verstrekt informatie aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) over mogelijke overtredingen van Europese rij- en rusttijdenregels door een Litouwse transportonderneming. De ILT heeft deze informatie meegenomen bij haar eigen onderzoek en legde uiteindelijk een bestuurlijke boete op.

FNV verzocht om als derdebelanghebbende te worden aangemerkt in de boeteprocedure en wilde bezwaar kunnen maken tegen het boetebesluit. De minister van Infrastructuur en Waterstaat wees dit verzoek af, omdat het bestraffende karakter geen ruimte voor derden biedt. De rechtbank Midden-Nederland volgde dat standpunt.

In hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vroeg de voorzitter om een conclusie over de principiële vraag of een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging of weigering van een bestuurlijke boete?.

Juridisch kader
Het belanghebbende begrip staat hier centraal: “Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is, kan bezwaar en beroep instellen.”

Bestuurlijke boetes hebben een bijzonder karakter. Zij zijn bestraffend van aard en kwalificeren als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Dat brengt extra waarborgen met zich voor de overtreder. Te denken valt aan het recht op een eerlijk proces. De vraag is of dit punitieve karakter zich verzet tegen deelname van derden aan de procedure.

Overwegingen conclusie
Volgens Widdershoven bestaat er kort gezegd geen principiële uitsluiting van derden bij bestuurlijke boetes. Het feit dat een boete bestraffend is, betekent niet automatisch dat niemand anders dan de overtreder belanghebbende kan zijn. Doorslaggevend blijft of wordt voldaan aan de wettelijke criteria van het belanghebbende-begrip.

Maar daarbij is een belangrijk onderscheid. Een derde kan in ieder geval belanghebbende zijn bij een besluit om geen boete op te leggen, wanneer dat besluit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derde. In zo’n situatie kan het uitblijven van sanctionering gevolgen hebben voor de naleving van de norm in de toekomst.

Ook bij de oplegging van een boete kan onder omstandigheden sprake zijn van een derde-belanghebbende. Dat is met name het geval wanneer de boete het directe gevolg is van een handhavingsverzoek en een derde een eigen, persoonlijk of collectief belang heeft dat rechtstreeks door het boetebesluit wordt geraakt.

Voor belangenorganisaties geldt bovendien dat hun statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden voldoende specifiek moeten zijn gericht op het belang dat door het boetebesluit wordt geraakt.

Widdershoven benadrukt dat terughoudendheid geboden is. De processuele rechten van de overtreder moeten worden beschermd. Denk daarbij aan de vertrouwelijkheid van stukken en het beginsel van ‘equality of arms’.

Conclusie en gevolgen voor de praktijk
De conclusie is een belangrijk advies aan de Afdeling. Niet het punitieve karakter van de bestuurlijke boete is beslissend, maar de vraag of een derde voldoet aan de eisen van het belanghebbende-begrip. Als de Afdeling bestuursrechtspraak deze lijn volgt, ontstaat meer ruimte voor de rechtsbescherming van derden in handhavingszaken, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de fundamentele waarborgen voor de overtreder.

Voor de praktijk zou dit kunnen gaan betekenen dat het bestuursorgaan niet langer zonder meer kan volstaan met het standpunt dat bij boetes geen derde-belanghebbende bestaan. Met name bij boetes die volgen op handhavingsverzoeken van belangenorganisaties zal zorgvuldiger moeten worden beoordeeld of er sprake is van een rechtstreeks betrokken belang. Het is nu aan de Afdeling om hierover een definitief oordeel te vellen. Wij houden je op de hoogte. Vragen over handhaving? Neem dan contact op met Werner Altenaar of Roza Morrison. Certa helpt je verder.

Inleiding
De gemeente Amsterdam voert per 2026 een regeling in voor het gebruik van woonruimte als tweede woning. Beter bekend als de pied-à-terre regeling. Met deze wijziging beoogt de gemeente de schaarse woningvoorraad beter te beschermen en het structureel gebruik van woningen als tweede verblijf verder te beperken. De nieuwe regeling heeft verstrekkende gevolgen voor huidige en toekomstige eigenaren en gebruikers van een pied-à-terre in Amsterdam. In dit artikel lees je kort wat de nieuwe regels inhouden, welke voorwaarden gelden en voor wie het overgangsrecht van toepassing is.

Achtergrond en doel van de regeling
De gemeenteraad van Amsterdam heeft ervoor gekozen het gebruik van een woning als tweede woning expliciet aan te merken als een vorm van onttrekking van woonruimte. Daarmee wordt het pied-à-terre niet langer gezien als een randverschijnsel, maar als een reguleringswaardig gebruik dat direct raakt aan de beschikbaarheid van woonruimte voor reguliere bewoners.

Nieuw vergunningsstelsel voor tweede woningen
Een vergunning kan uitsluitend worden verleend indien aan alle voorwaarden wordt voldaan. Zo mag de woning geen deel uitmaken van de sociale huurvoorraad of de middeldure huurvoorraad. Daarnaast moet de aanvrager zijn hoofdverblijf buiten Amsterdam hebben en mag hij of zij niet beschikken over meer dan één tweede woning binnen de gemeente.

Het vereiste van noodzaak
Zelfs wanneer aan alle algemene voorwaarden is voldaan, wordt een vergunning alleen verleend als de aanvrager binnen één van de opgesomde categorieën valt. Eén voorbeeld hiervan is dat de aanvrager in Amsterdam werkt en daarvoor minimaal twee nachten per week gedurende ten minste zes maanden in de stad verblijft.

Wie niet onder één van deze categorieën valt, komt niet aanmerking voor een vergunning, ongeacht persoonlijke omstandigheden of de mate waarin de woning feitelijk wordt gebruikt.

Duur en karakter van de vergunning
De vergunning voor het gebruik als tweede woning wordt verleend voor maximaal drie jaar. Aan de vergunning kunnen aanvullende voorwaarden worden verbonden, waaronder het verbod om de woning te verhuren of door derden te laten gebruiken.

Overgangsrecht: bescherming van bestaande situaties
Voor personen die hun woning reeds in de periode van 1 oktober 2025 tot en met 31 december 2025 als tweede woning gebruikten en die voldoen aan de voorwaarden is een overgangsregeling.

Conclusie en gevolgen praktijk
Met de nieuwe pied-à-terre-regeling kiest de gemeente Amsterdam nadrukkelijk voor een restrictief beleid. Het gebruik van een tweede woning wordt vanaf 2026 de uitzondering in plaats van de regel en is alleen toegestaan bij noodzaak. Met name het limitatieve karakter van de noodzaakcriteria en het persoonsgebonden karakter van de vergunning maken dat veel bestaande en potentiële pied-à-terre-eigenaren hun positie opnieuw zullen moeten beoordelen.

Valt u als eigenaar of gebruiker van een tweede woning in Amsterdam onder het overgangsrecht, en kunt u op lange termijn aan de nieuwe voorwaarden blijven voldoen? Neem dan contact op met Werner Altenaar of Roza Morrison. Certa helpt je verder.

Het bestuursrecht kent strikte termijnen. De vraag wanneer te late bezwaren toch moeten worden geaccepteerd, wordt echter relevanter. In de uitspraak van 12 november 2025 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling”) speelden medische en psychische problemen en geringe verwijtbaarheid een grote rol. Lees hieronder wat de Afdeling oordeelde en wat de gevolgen voor de praktijk zijn.

Zaak
De betrokkene vroeg op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen om overname van haar private schulden. De minister van Financiën (hierna: “Minister”) wees dit in juni 2022 af. De bezwaartermijn liep tot 8 augustus 2022, maar zij maakte pas op 22 februari 2023 bezwaar. De Minister verklaarde dit bezwaar daarom niet-ontvankelijk. Dat betekent dat het bezwaar niet inhoudelijk wordt behandeld. De rechtbank oordeelde dat de termijnoverschrijding niet “verschoonbaar” was, omdat geen medische stukken bewezen dat zij zelf of via een ander geen bezwaar kon maken.

Verschoonbare termijnoverschrijding
Een bezwaar- of beroepschrift moet normaal binnen zes weken worden ingediend. Dit mag meestal ook pro forma, waarna de indiener later de redenen kan aanvullen. Bij te late indiening wordt het bezwaar of beroep doorgaans niet-ontvankelijk verklaard. Alleen wanneer er een geldige en overtuigende reden is waarom het stuk niet eerder kon worden ingediend, wordt een termijnoverschrijding ‘verschoonbaar’ geacht. Vanwege het belang van rechtszekerheid wordt zo’n uitzondering veelal niet snel aangenomen.

Verschoonbare termijnoverschrijding – de rechtspraak in beweging
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: “CBb”) oordeelde op 30 januari 2024 in vier uitspraken dat ruimer kan worden omgegaan met te late bezwaar- of beroepschriften. Volgens het CBb moet meer oog zijn voor bijzondere omstandigheden en per geval worden gekeken wat redelijk is. Ook de belangen van andere partijen spelen mee. Als derden nauwelijks nadeel ondervinden, is er meer ruimte om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Bijzondere omstandigheden kunnen extern maar ook persoonlijk zijn, zoals psychische problemen, ernstige ziekte of een ongeval. Ook wanneer iemand in mindere mate verwijtbaar heeft gehandeld, kan dat aanleiding zijn voor verschoonbaarheid. Wel moet het bezwaar- of beroepschrift alsnog zo snel mogelijk worden ingediend zodra dit redelijkerwijs kan.

Geringe verwijtbaarheid
De Afdeling oordeelt in deze zaak dat het te laat ingediende bezwaar toch ontvankelijk is. Volgens de Afdeling is sprake van een samenloop van bijzondere omstandigheden, vooral van medische en psychische aard, waardoor de termijnoverschrijding de betrokkene niet kon worden toegerekend. Haar partner kon haar bovendien niet helpen omdat hij de Nederlandse taal niet machtig is. De Afdeling acht aannemelijk dat de vrouw direct rechtshulp heeft gezocht zodra zij daartoe weer in staat was, waardoor de verwijtbaarheid gering is. Er zijn geen belangen van de Minister of derden die aan verschoonbaarheid in de weg staan. Ook heeft haar advocaat zo snel mogelijk bezwaar gemaakt na kennisname van het weigeringsbesluit. De Minister moet het bezwaar daarom alsnog inhoudelijk behandelen.

Conclusie en gevolgen voor de praktijk
Deze uitspraak laat zien dat er meer ruimte kan zijn om een te laat bezwaar toch verschoonbaar te achten. De zaak wordt dan toch inhoudelijk behandeld. Dit blijft echter altijd afhankelijk van de concrete omstandigheden, die goed moeten worden onderbouwd. Bestuursorganen doen er daarom goed aan zorgvuldig te beoordelen of een late indiening in het licht van de omstandigheden toch verschoonbaar is.

Speelt termijnoverschrijding en heb je vragen over bezwaar en beroep? Neem dan contact op met Werner Altenaar of Roza Morrison. Certa helpt je verder.

Mag een burgemeester handhavend optreden tegen een oproep tot wanordelijkheden via sociale media? In de uitspraak van 11 juni 2025 boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zich over de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: “APV”). Hieronder lees je wat één van de hoogste bestuursrechters oordeelde en wat dit betekent voor de praktijk.

In het kort:
een digitale oproep is geen openbare plaats en valt buiten het bereik van de APV;

• het moet gaan om uitdagend gedrag op of aan een openbare plaats dat leidt tot wanordelijkheden; en
• de burgemeester was niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen aan de betrokkene, omdat er geen overtreding was.

Zaak
In november 2021 plaatste betrokkene in een voor iedereen toegankelijke Telegram-groepschat de oproep: "Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee." Volgens de burgemeester van Utrecht leidde deze oproep, samen met andere berichten, tot oproerige gedragingen in de Kanaalstraat. Zij stelde dat hiermee de APV was overtreden en legde een last onder dwangsom op.

Toetsing Apv: is Telegram een openbare plaats?
De Afdeling oordeelde dat hoewel Telegram voor velen toegankelijk is, het geen fysieke plek is. De Telegram-chat viel daarmee niet onder de definitie in de APV.

Uitleg van de bepaling: gedrag én gevolg moeten op straat plaatsvinden
Verder ziet de APV op uitdagend gedrag dat zelf op een openbare plaats plaatsvindt en aanleiding geeft tot wanordelijkheden. Het is onvoldoende dat alleen de gevolgen zich op straat voordoen. De uitlokkende gedraging moet hier ook plaatsvinden. Een oproep via sociale media, ook al is deze gericht op wanordelijkheden in de openbare ruimte, valt hier niet onder.

Conclusie en gevolgen voor de praktijk
De conclusie was dat de burgemeester geen last onder dwangsom mocht opleggen, omdat er geen overtreding was. Deze uitspraak onderstreept het belang van een nieuw wettelijk voorschrift dat de gevolgen van een digitale oproep omtrent de openbare orde beteugelt.

Contact
Heb je vragen over bestuurlijke handhaving of een algemene plaatselijke verordening? Neem dan contact op met Werner Altenaar, Roza Morrison of Floor Dommershuijzen.

Evenredigheidsbeoordeling woningsluiting: wél noodzakelijk, niet evenwichtig

Mocht de burgemeester van Rotterdam de woning sluiten van een hoogzwangere bewoonster na de vondst van drugs en (vuur)wapens? In de uitspraak van 16 juli 2025 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling”) opnieuw richting aan de toepassing van het evenredigheidsbeginsel met bijzondere aandacht voor de intensiteit van toetsing bij ingrijpende gevolgen voor burgers. Lees hieronder wat één van de hoogste bestuursrechter oordeelde en wat de gevolgen van de praktijk zijn.

Zaak
De burgemeester sloot van een woning voor zes maanden vanwege de vondst van diverse soorten drugs en vuurwapens tijdens een witwasonderzoek. Hij woog mee dat de dochter van de bewoner hoogzwanger was, maar vond haar belang minder zwaar wegen dan het belang van het herstel van de openbare orde en veiligheid. Volgens de burgemeester betrof het een ernstig geval en stond de woning bekend in het criminele circuit. De bewoonster kon volgens hem elders verblijven en had haar medische afhankelijkheid van de woning onvoldoende onderbouwd.

Toetsing evenredigheidsbeginsel
In het algemeen is een woningsluiting een herstelmaatregel gericht op het beëindigen van een overtreding. Het overgaan tot het sluiten van een woning is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Dit betekent dat het aan de burgemeester is om alle betrokken belangen af te wegen en te beoordelen of een woningsluiting in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is. Indien aangevoerd, toetst de bestuursrechter of de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding staan met het te dienen doel van het besluit: de evenredigheidsbeoordeling.

De Afdeling heeft in eerdere uitspraken de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij woningsluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet uiteengezet. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt onder meer af van de beleidsruimte van de burgemeester, het belang van het doel en de ernst van de gevolgen voor de betrokkenen. Omdat woningsluitingen vaak inbreuk kunnen maken op grondrechten van bewoners, is de toetsing door de bestuursrechter doorgaans indringend. Het evenredigheidsbeginsel wordt getoetst aan de had van de volgende drie aspecten: geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid.

Oordeel Afdeling: wél noodzakelijk, niet evenwichtig
Terug naar deze zaak: hierin staan voornamelijk de noodzakelijkheid en evenwichtigheid centraal. Ten aanzien van de noodzakelijkheid, volgt de Afdeling de burgemeester en oordeelt dat de woningsluiting wél noodzakelijk was vanwege de betrokkenheid van de vader van de bewoonster bij georganiseerde drugshandel. Volgens de Afdeling was er geen minder ingrijpende maatregel voor handen gelet op de beoogde doelen. De woningsluiting was noodzakelijk voor het doorbreken van de bekendheid van de woning in het criminele circuit.

Ten aanzien van de evenwichtigheid volgt de Afdeling de burgemeester echter niet. De bewoonster was kort na sluiting bevallen dus zij was hoogzwanger ten tijde van de sluiting. Hoewel geen sprake was van een strikt medische noodzaak, is algemeen bekend dat stress negatief effect kan hebben op een zwangerschap met alle complicaties en gevolgen van dien. Dat de bewoonster onderdak had gevonden bij de vader van haar kind, zoals de burgemeester ook had overwogen, neemt de stress en impact op haar zwangerschap echter niet weg. Bovendien was niet gebleken dat zij zelf betrokken zou zijn geweest bij de criminele activiteiten. Haar persoonlijke omstandigheden, in het bijzonder de zwangerschap, komt zwaarder gewicht toe. De slotsom is dat de burgemeester had moeten afzien van de woningsluiting.

Conclusie en gevolgen praktijk
Deze uitspraak geeft inzicht in de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wanneer fundamentele rechten en persoonlijke omstandigheden, zoals zwangerschap en gezondheid, zwaar worden geraakt. In aansluiting op eerdere uitspraken over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel toont deze zaak hoe dat kader leidt tot indringendere toetsing in kwetsbare situaties. In de praktijk zal de burgemeester de omstandigheden bij deze toetsing van de evenwichtigheid goed moeten motiveren.

Contact
Heb je vragen over handhaving en burgemeestersluiting? Neem dan contact op met Werner Altenaar of Roza Morrison. Certa helpt je verder.